Migration och välfärd

Jag fick idag på Twitter en fråga av Andreas Bergh om ett anförande jag ska hålla hos studentföreningen Ateneum i Lund nästa vecka. Bergh skrev: "ser att LUFs fd ordförande adamcwejman ska tala under rubriken "migration och välfärdsstat är en katastrof". aningen oväntat." I förvåningen instämde Peter Wolodarski som menade att: "Ja, dålig rubrik, särskilt mot bakgrund av debatten om borgerlighet och invandring."

Nu tycker jag att det är vanskligt att ha en diskussion om något utifrån en rubrik, även om den är tvetydig.  Rubriken sattes i all hast, det är tydligt att det är ett syftningsfel som ger upphov till en del frågor. Mitt anförande handlar inte om hur migration är en katastrof utan om problemen som uppstår i reglerade välfärdsstater som tar emot invandring.

Peter Wolodarski frågade om jag hade någon länk till talet. Det har jag inte eftersom jag inte hållit det än, även om jag har hållit versioner av talet tidigare.Vanligtvis skriver jag inte ut mina tal. De bor tryggt i mitt huvud och jag har alltid distraherats av att ha med mig papper på föreläsningar. Men jag har här skrivit ut anförandet så det kan sluta spekuleras enkom utifrån en rubrik.

För er som kommer lyssna nästa vecka i Lund hoppas jag att ni inte läser detta. Major spoiler alert!

Migrationens historia

Människors rörlighet är något med enormt långa traditioner. Människor som byter plats där de arbetar, samlar och jagar är en av få konstanter i mänsklighetens utveckling. Det är ett naturligt beteendemönster som idag är helt inlemmat i alla samhällen. Innan jag kommer in på dagspolitiska lösningar och dilemman vill jag redogöra för hur jag ser på migration som fenomen.

Vad är då migration? Det är människor som agerar rationellt och svarar på incitament. Dessa kan för enkelhetens skull delas in i två kategorier. Push och pullfaktorer. Låt mig utveckla båda. Pushfaktorer är sådant som puttar bort oss från ett område. Låt det vara naturkatastrofer, brist på mat, få arbeten eller obehagliga ledare. Pullfaktorerna är det som lockar, enkelt uttryckt motsatsen till pushfaktorerna. Bra väder, gott om mat och arbete. Människor vill optimera sitt och sina närståendes liv. Migrationen är ett uttryck för dessa basala mänskliga behov.

Men migration har aldrig varit helt utan problem. I sitt ”naturliga” tillstånd utan fasta samhällen och avancerade styrelseskick var mänsklig migration relativt okomplicerat, förutom när konkurrens uppstod mellan olika grupper av människor. Konflikter handlar nämligen nästan alltid om konkurrens över ändliga resurser.  Det är även med detta i åtanke som migration började kontrolleras.

Människor är nämligen resurser för sina makthavare. Att ens arbetskraft flyttar på sig är inte alltid ekonomiskt fördelaktigt. Att styra vilka som befinner sig på ens territorium blir därför nödvändigt, men även vilka som kommer in på det. Migrationsströmmarna har därför svängt extremt mycket under mänsklighetens historia. I tider av stor fattigdom har man låtit människor flytta på sig eftersom de utgjort en kostnadsbörda och ibland orosmoment. Eller så har styret varit så svagt att man inte kunnat kontrollera gränserna. Men gemensamt för mycket av den tidigare migrationen var att den var svårkontrollerad även om intentionen att kontrollera den fanns där.

Den amerikanska forskaren Saskia Sassen har skrivit mycket om migrationen under 1700 och 1800-talet och har konstaterat att under oroliga perioder har ofta människor haft möjligheten att flytta på sig i enorma mängder. Det som hindrat har varit en stark centralmakt som reglerat gränserna. Dessa gränser var betydligt mer porösa då än nu. Det och risken för uppror (bondeuppror på Irland och i Polen) gjorde att man lät enorma mängder människor flytta på sig. Detta innebar under industrialiseringens mest intensiva period att ännu inte industrialiserade länder och områden som östra Polen, södra Italien, Irland och Småland tömdes på människor samtidigt som Rhendalen, Vallonien, USA och södra England fick ett enormt inflöde av migranter.  Olika grader av utveckling skapar tillstånd då även inkomstökningarna är väldigt asymmetriska. Och människor svarar alltid mot push och pull som jag tidigare nämnt. I de flesta fallen innebar också migrationen en välståndsökning för den som migrerade. Men man ska komma ihåg att även under 1800-talet var en stor del av migrationen cirkulär, d.v.s. att man flyttade men också kom tillbaka. En stor andel av svenskarna som emigrerade till USA återvände när de inte lyckats etablera sig eller när breven hemifrån talade om att det hade vänt och blivit bättre. 

1900-talet och migrationens förändrade förutsättningar

Fram tills 1900-talet hade man inte oreglerad migration som vissa ibland tror. Men skillnaderna mellan länder var betydligt större än idag. Medan vi idag har multilaterala avtal som reglerar migration var migrationen under 1800-talet relativt oreglerad i bemärkelsen att bilaterala avtal av olika slag reglerade migrationen och ibland inte ens det. Kraven för att migrera var ibland lågt satta och många länder behövde stora mängder migranter eftersom tillväxten var så enorm i perioder.

Sverige hade fram tills 1900-talet en oreglerad invandring men däremot mycket skarpa lagar som reglerade vem som kunde bli medborgare och var man kunde bosätta sig i landet. Men skillnaden mot idag är att orsakerna att ha en permanent reglerad invandring är färre. Visst fanns det starka skäl för kungar och despoter att kontrollera sin befolkning. Men dessa skäl ändrades väldigt snabbt och i vissa lägen har det varit fördelaktigt att göra sig av med en svag skattebas eller en upprorisk bondeklan. Man kunde mycket snabbare ändra migrationsströmmar än vad man kan idag. 1900-talet skapade genom utvecklingen av moderna arbetsmarknadslagar, välfärdsstaten och socialförsäkringssystem helt nya anledningar för staten att kontrollera vem som lämnar och vem som kommer in.

Detta fick helt extrema proportionerar i länder som Sovjetunionen där man enbart fortsatte på Tsarrysslands gamla lagar där det krävdes utresetillstånd för att kunna röra sig från en del av landet till en annan. Auktoritära länder under början av 1900-talet kontrollerade sina medborgare extremt hårt men ofta bara i perioder. Detta är en av anledningarna att migrationen var så enorm från det ryskkontrollerade Polen och från det som idag är Ukraina. Det krävdes förvisso tillstånd för att röra sig inom landet men om man väl hade möjlighet att flytta så var det ofta en permanent flytt det handlade om. Ingen stat hade egentligen så stor kontroll över vad som hände med medborgare när de väl flyttat till USA, Australien eller Kanada. Ser man därför på migrationsflöden under början av sekelskiftet är det höga toppar och djupa dalar som avlöser varandra. 

Fram tills 1914 hade USA i princip en helt oreglerad invandring och är ett exempel jag vill beröra lite närmare. Efter första världskriget skärpte man lagarna och fram tills 1939 reglerade man invandringen mer och mer. Man betraktar åren efter andra världskriget som de sista åren då USA hade en förhållandevis fri invandring. Det är en invandring som i nästan alla avseenden under den tiden fungerade bra. Förutsättningen för detta var att:

• Integrationsprocessen i USA var koncentrerad kring den egna gruppens organisationer, församlingar och nätverk. Detta gjorde att man snabbt slussades in hos någon av den egna gruppen och fick ett jobb inom familjeföretag och rörelser. Man åkte helt enkelt till det område som redan hade personer av den egna gruppen och där det fanns befintliga nätverk. Svenskar och Norrmän till Minnesota. Tyskar till hela mellanvästern och Texas, Polacker till Chicago, Judar till New York etc.
• Det fanns en rad medborgerliga organisationer som ombesörjde för migranters väl och ve. Inte riktigt fackföreningar men migrantorganisationer som såg till att migranter inte utnyttjades, att de fick hjälp med översättning och kontakter. Dessa organisationer var även behjälpliga i den assimilationsprocess till det amerikanska medborgarskapet som ägde rum.
• Den amerikanska kontrollen av minilönen var alltid dålig. Minimilön etablerades i USA 1912 för kvinnor och barn i vissa delstater. Roosevelt dy införde minimilöner i USA först 1938 och alltså efter att majoriteten av de stora invandringsvågorna hade kommit till landet. Detta innebar att även om man i den första generationen slet ordentligt och länge så var tillgången på enkla arbeten stor på grund av avsaknaden av lönekontroller men också för att man inte hade bortrationaliserat en rad arbeten som idag inte existerar.

USA är ett bra exempel på hur migrationen fungerade under förra sekelskiftet i många av de länder som hade en relativt svag centralmakt och som var i enormt behov av arbetskraft. Det var verkligen inte en problemfri migration. Men eftersom migranterna ofta flydde från extrem fattigdom i Europa var steget upp till USA ett stort steg framåt. 

Migrationen som möjlighet

Migration som fenomen är lätt opersonlig, det handlar om människor som individuella marknadsaktörer. Och därtill marknadsaktörer om de tillåts agera rationellt kommer att optimera sina inkomster och levnadsvillkor. Därför finns det en enorm välståndspotential i migrationen. Eftersom migrationen varit ett uttryck för människors dröm efter ett bättre liv kan man lita på att människor kommer flytta dit de kan optimera sin inkomst, även om den relativt sätt det nya landets inkomster är låg. Den är ändå betydligt högre än ursprungslandet. Den stora migrationsvågen under förra sekelskiftet sammanfaller dessutom med att vissa länder är extremt rika och att den moderna industriella ekonomin håller på att utvecklas. Vad de stora företagen behöver är arbetskraft, fattiga bondesamhällen är inte lika arbetsintensiva och vill ogärna ha så många munnar att mätta. Den ekonomiska utvecklingen förutsatte därför att människor fanns på rätt plats där de inte var en belastning utan en tillgång.

Frågan är om det är ett resonemang som är lika giltigt idag? Jag menar att det fortfarande är det. Ineffektiva och fattiga områden överges till förmån för rikare. Men det finns också ett nytt motsatsförhållande i dagens politik. Låt mig kontrastera två välståndsskapande processer. Bistånd och migration. Bistånd finns givetvis i en rad former, katastrofbistånd och utvecklingsbistånd är två centrala termer.

Hade man ökat migrationsströmmarna med så lite som 3 % hade de totala summorna av remitteringar i världen vida överstigit allt bistånd som ges under ett år från rika till fattiga länder. Det är extrema mängder pengar. Människor skickar tillbaka sina, för värdlandet blygsamma inkomster, men för hemlandet enorma inkomster. Dessa investeras direkt i utbildning, företagande, fastigheter och konsumtion i hemlandet. Det är dessutom pengar som inte passerar genom någon byråkratisk apparat, inga administrativa avgifter och väldigt lite svinn. Även om pengarna försvinner är det miljoner på miljoner utbetalningar som görs. Betydligt mer effektivt än bistånd och betydligt mer säkert mot korruption och stora misslyckade projekt. Denna välståndsskapande process är ett bra exempel på det migration alltid gjort, att genom marknadens mekanismer få människor att optimera sina inkomstmöjligheter. Flera ekonomier i Asien är idag helt beroende av dessa pengar. Uppemot en tredjedel av Bangladesh ekonomi består av hemskickade pengar. Förutsättningen för detta? Att migranter kan flytta på sig och jobba till löner som är konkurrenskraftiga. Det innebär att miljoner människor jobbar som byggnadsarbetare på den arabiska halvön, som städare i Japan och som IT-konsulter i USA.

Men migrationen är inte bara ett uttryck för enskilda människors val och preferenser. På en högre nivå blir migrationen ett uttryck för ekonomisk utveckling. Områden med en svag ekonomisk utveckling och få inkomstmöjligheter, dåligt styre eller andra problem töms på människor. Jämför med den svenska landsbygden eller Kinas inland. Ekonomiskt ineffektiva regioner med människor som inte uppfyller sin potential i livet flyttar till områden där de kan använda mer av sin tid. De välståndsskapande effekterna är uppenbara.  I detta perspektiv är migrationens funktion alltid konstant, den ger uttryck för människors önskningar om att göra sitt liv bättre. Men varför är då frågan om migration så ångestladdad i dagens samhälle?

Hinder och problem

Välfärdsstaten, socialförsäkringssystemen och den moderna arbetsmarknadslagstiftningen är en utveckling som släntrar efter en bit efter etableringen av den moderna välfärdsstaten. Det är få som idag kommer ihåg att de första socialförsäkringssystemen etablerades i det som idag är polska Ostpreussen men som då var Tyskland. Där skapades under förra sekelskiftet enklare pensionssystem som med tiden skulle utsträckas till fler än enstaka skrån av tjänstemän och statligt anställda. Det är inte en slump att invandringen börjar regleras mer systematiskt under 1900-talet. Det handlar inte bara om att staten får större tekniska och byråkratiska möjligheter och medel att kontrollera invandringen. Anledningarna från statligt håll att kontrollera invandringen blir större när fackföreningsrörelserna blir starkare, i vissa länder starkt kopplade till statens politik. 

Den korporativistiska politiken i länder som Italien och Sverige gör att arbetsmarknadspolitiken med minimilöner blir nationell. De tätare banden mellan arbetsmarknadens parter och staten gör även att man har goda skäl att reglera flödet av arbetare som passerar gränsen. Länder med svagare fackföreningar och kraftig tillväxt där konkurrensen inte upplevs som lika stor, USA och Australien under sekelskiftet, regleras därför inte invandringen nämnvärt.

Fackföreningarna är, som Milton Friedman sagt vid flera tillfällen, fantastiska för de som är medlemmar.  Inte lika intresserade är det av att företräda grupper som inte är medlemmar och i synnerhet om de inte befinner sig i samma land. Det nationalstatliga systemet med nationella fackföreningsrörelser, nationell välfärdspolitik och socialförsäkringssystem kopplas alltid till de som är medborgare och delar av gemenskapen. Ju mer omfattande förmånssystemen är ju högre blir trösklarna för att bli en del av dessa system. I ena ringhörnan har vi starka välfärdsstater med stor nationell homogenitet, i andra ringhörnan har vi de länder som har svaga välfärdssystem med enklare tillgång till medborgarskapet. Invandrarländer blir de senare eftersom deras nationella projekt är mer lättillgängliga och eftersom själva kärnan i dessa blir av en skapad medborgaridentitet. Att den senare nationalismen (om man betraktar 1848-års revolutionära liberala nationalism som den tidiga) kopplas samman med välfärdsstaten är ingen slump. Det är praktiskt att bygga system som bygger på gemensamma solidaritetsprinciper kring något som kan ena över klassgränser, nämligen nationen.

Låt oss fortsätta till arbetet. Arbetsmarknaden är en fråga om motsättningar och makt. Om det görs mycket för att trygga de redan anställdas villkor, löner och förmåner då kommer trösklarna till arbetet att öka eftersom kostnaderna som arbetsgivare tar på sig ökar. Finns det då människor vars största incitament är att öka sina relativa inkomster då kan de tänka sig att jobba för mindre och under osäkrare villkor. Detta är situationen i länder som Oman och Qatar. Dessa länder har extrema inkomstojämlikheter mellan medborgare och gästarbetare. I praktiken skulle man kunna säga att de är papperslösa, i bemärkelsen rättslösa svartarbetare. Men eftersom man inte har någon typ av trygghet är även möjligheter att ta emot enorma volymer av gästarbetare stort. Detta är en dramatisk illustration av situationen, jag säger inte att den är värd att eftersträva. Men den visar hur orsakssambandet är i processen som reglerar invandring. Utbyggnaden av välfärden på 1900-talet sker parallellt med framväxten av en betydligt djupare (inte nödvändigtvis starkare eller mer auktoritär) stat som berör fler delar av våra liv. Att vara medborgare och medlem av en nation samt samhällsklass blir därför betydligt mer privilegierat. Självklart fanns konkurrenssituationen även tidigare i formen av skråväsende och en mäktig adel, men dessa utövade inte en total kontroll över länders hela territorier eller lagstiftning.

Lant Pritchett hävdar i sin bok ”Let their People come” att de absolut största inkomstojämlikheterna inte är inom länder utan mellan länder. Detta skapar enorma incitament för människor att röra på sig. Men problemet här är att om det finns en väldigt stark opinion för inkomstjämlikhet blir detta svårt. De länder som har kunnat ha en stor invandring är i regel ofta de som tillåtit väldigt stora inkomstojämlikheter. Antingen har det inte funnits välfärdsservice för migranter eller så har denna varit ytterst sparsam och bristfällig. Men samtidigt har det då inte upplevts som att migranterna varit ”tärande” element.  I värsta fall har de varit konkurrenter om arbetsplatser i kraft av bättre kunskaper och/eller villigheten att jobba för mindre pengar. Men om det inte funnits starka fackföreningar som hindrar konkurrens med löner har dessa ändå kunnat etablera sig. Efter en eller två generationer är det då de migranterna som klagar på nya invandrare som tar jobben och konkurrerar med låga löner.

Och det är här vi kommer till integrationspolitiken. Kommer man från ett land som saknar utbildningsväsende eller högteknologiska arbeten då blir mötet med ett individualiserat samhälle där tyngdpunkten inom arbetsmarknaden ligger på språkintensiva arbeten som kräver hög utbildning stor. Att åtgärda detta låter sig inte enkelt göras med integrationspolitik eller extra kraftiga välfärdsinsatser. Det tar givetvis oerhört lång tid. Eftersom vi i Sverige är relativt vana vid nationell homogenitet blir det svårt att hantera en situation där det finns stora grupper med personer som har få komparativa fördelar och som dessutom förvägras att bruka sin främsta komparativa fördel, att konkurrera om jobb. Detta eftersom det som avgör anställningsbarhet är utbildning, språkkunskaper, kontaktnätverk etc. Vårt utvecklade välfärdssamhälle kan mycket men det är inte särskilt väl anpassat för att integrera och strukturellt assimilera stora grupper av invandrare. Den enkla anledningen är att vi har inbyggda trygghetssystem som gynnar insiders och inte outsiders. System som dessutom har sina spegelbilder på den svenska bostadsmarknaden.

En annan lösning vore då att acceptera inkomstojämlikheter och en mer avreglerad arbetsmarknad. Det är en av få saker vi kan göra för att ha möjligheten att ta emot migranter med olika förutsättningar. Medan vissa migranter kommer klara sig i en avancerad tjänstekonomi oavsett arbetsmarknadens förutsättningar och välfärdens utformning kommer andra ha det extremt svårt. En självklar orsak till detta är den bortrationalisering som skett av enklare yrken, man har uppfunnit smarta hjälpmedel som gör okvalificerad arbetskraft överflödig. Men det är inte hela sanningen. Det finns fortfarande en rad yrken som inte försvinner på grund av effektivisering eller teknologisk utveckling. Hindret är då istället att anställningskostnaderna totalt blir så stora att det inte motiverar arbetsgivare att ta risker med obeprövad arbetskraft. Detta har vi på statlig väg i Sverige kompenserat för genom mycket höga subventioner på lönekostnaden, de så kallade instegsjobben. Men dessa är enbart konstgjord andning för att kompensera i en situation där själva arbetsmarknadens möjligheter att absorbera lågkvalificerad arbetskraft är väldigt liten. Från vänstern invänder man att detta självklart kan åtgärdas genom att satsa väldigt mycket på utbildning. Och jag säger inte emot där. Men det kommer ta väldigt lång tid och alla kommer inte dra nytta av utbildningen, i synnerhet inte om de kommit till Sverige som vuxna. Därför är det nödvändigt att det finns fler arbeten av fler slag, även lågkvalificerade tjänsteyrken.

Migration är egentligen inget konstigt. Det är naturliga och rationella mänskliga intressen som uttrycks. Men när det skapas intressekollektiv medelst statlig lagstiftning då förstärks intressegemenskaper som redan existerar. Vad jag menar med detta är att konkurrens om resurser (arbetsplatser, naturresurser, bostäder) existerar även om man hade en nattväktarstat. Men om dessa intressemotsättningar förstärks och man gynnar vissa kollektivs intressen då upplevs hot mot systemet mycket allvarligt. Detta tror jag är en viktig insikt om man ska förstå migrationens förutsättningar under 2000-talet och varför vissa länder har lättare med en omfattande invandring och medan det upplevs mer som ett problem i andra. Konkurrens om resurser existerar alltid eftersom vi alltid har en uppfattning, även om den inte behöver stämma, om resursers ändlighet. Men man kan göra denna konflikten mer eller mindre allvarlig. Det behöver inte vara ett nollsummespel.

Detta leder mig in på frågan om vilken roll migration kan ha i ett samhälle som alltjämt har en omfattande välfärdsstat. Man talar ju ofta om den ekonomiska nyttan av invandring. Jag är inte främmande för att tala om migration som en win-win situation. Men faktum är att om samhället som tar emot migranterna inte är anpassat för alla typer av människor då kan det rentav bli en förlustaffär. Därför är det vanskligt att tala om frågan som en ren nyttokalkyl. Finns det nyttiga invandrare då blir resonemangets slutpunkt att det även finns onyttiga invandrare. 

Ett exempel som ligger nära den svenska ekonomin och invandringen är den danska situationen. Den danska regeringen har gjort ett antal beräkningar som ligger till grund för dess ekonomiska politik. Resultaten visar att utomeuropeiska invandrare samt dessa invandrares barn utgör en nettokostnad, medan de med europeiskt ursprung genererar ett överskott. Utredningen visar även att etniskt danska kvinnor utgör en nettokostnad samt att vissa grupper av socialt svaga grupper som alkoholister och narkotikamissbrukare ger upphov till stora kostnader. Ett annat exempel är rökningen som folkhälsoproblem. Flera studier visar att olika typer av socialpolitiska och medicinska åtgärder för att minska tobakens skadeverkningar i själva verket är kontraproduktiva. Rökarna lever längre och under den sista delen av sina liv utgör de en oerhört stor belastning på sjukvården. Bättre, rent samhällsekonomiskt, vore om de dog tidigare. Likaså kan man ta upp frågan om offentlighetens finansiering av medicinsk forskning som enbart gynnar marginella grupper i samhället. Med en utilitaristisk nyttokalkyl är inte heller vården av gamla särskilt vinstgivande för samhället. Men vi vårdar inte folk för att de enbart ska kunna betala skatt. I sådana fall är det dags att återinföra ättestupan.

Invandring blir i vissa lägen en förlustaffär och i vissa lägen en vinstaffär samhällsekonomiskt och för staten. Men det är en diskussion som främst äger rum just i välfärdsstater. Det är inte en slump att det är nationalister som spelar ut grupper mot varandra och dessutom skapar bilden av nollsummespel. Samma analys, om än med andra ord, kommer från fackföreningarna som ser lönekonkurrens genom migration som kapitalets sätt att spela ut arbetarklassen i olika länder mot varandra. Och i viss mån har både nationalisterna och fackföreningsrörelsen rätt. Migration är en fråga om konkurrens och om en stat är inblandad, vinster och utgifter. Därför måste man, om man vill ha ett motmedel mot denna kritik, ha ett seriöst svar. Själv är jag övertygad om att det handlar om att omdana den svenska arbetsmarknaden och de processer genom vilka man försäkras in i det svenska trygghetssystemen. Integrationspolitiken är än så länge enbart ett plåster på såren och hur mycket pengar man än lägger på den så är det endast ett sätt att hantera de omedelbara problemen, inget sätt att lösa de långsiktiga utanförskapsproblemen.

Den främsta utmaningen om man tror på att hålla migrationen fri är att lösa de utmaningar som alltid ställs upp av makthavare och starka kollektiv i samhället. Att  bevaka sina intressen är naturligt och än mer naturligt är det att bruka staten och dess maktmedel för att stävja migrationen om den utsätter vissa delar av samhället för kostnader eller konkurrens. Men vill man jobba för denna migration utifrån dagsaktuella förutsättningar måste man inse de problem som rådande situation på arbetsmarknaden skapar, hur marginaleffekter i bidragssystemen låser in människor. Men framförallt måste man förstå att det inte finns någon quick fix. Det samhälle som kan vara helt öppet för migration är ett samhälle som tillåter stora inkomstojämlikheter, har mycket låga trösklar till marknaden för bostäder eller jobb.